一、构建分层次的管理模式

　　十六大报告提出，我国国有资产实行的是国家统一所有，政府分级管理的模式。国有资产管理委员会已依照这一原则建立起垂直领导和省市横向配合领导系统。中央及各省的国有资产管理委员会，受托为国有资产出资人，负责国有资产管理工作。

　　吸取国外的管理经验，根据我国深圳、上海等地的有效探索，有必要在政府与一般性生产经营企业之间建立各种类型的国有控股公司。以控股公司为中介，形成由政府对国有资产实施所有权管理，国有控股公司对国有产权经营管理、国有企业负责生产经营的纵向产权管理体制。国有控股公司概念在这里是 “国有资产经营(运营)机构”的代替，是为了更准确地反映这个国有股持有主体的特征及发展趋势而采用的概念。《公司法》规定的“国家授权投资机构”是国有资产管理公司的一种形式。

　　国有控股公司本身是企业，由其代表政府对受托国有企业资产运营，并对政府承担保值增值责任，在国有控股公司经营自主权(国家授予的权利)范围内，政府无权干预，这就在政府与基层企业间形成了一个隔离带。政府不能跨越控股公司直接支配其下的参控股企业，有效地缓冲了政府对基层企业过多的行政干预。世界银行专家和各国的国有控股公司研究表明，在公有制企业和政府专业部门间建立控股公司可能是分离政界、商界的有效办法。建立国有资产控股公司有利于产权清晰、权责明确。作为国家授权主体的国有控股公司，经国家授权对委托企业国有资产行使出资人职能，并承担相应责任，使受托企业国有资产有了负具体法律责任的投资主体。同时，随着国有企业逐步改为公司制，政府为保证国有股权管理的有效性，更需要国有控股公司这种新的企业组织形式，作为国有股的股东对受托国有股行使股东权利。建立国有资产控股公司有利于缩小政府的管理幅度，提高国有资产管理效率。

　　1、国有控股公司与政府的关系

　　国有控股公司是国有产权委托代理结构中的重要一环，我国宪法规定，国务院是国有资产的代表。根据文章第二章部分的分析，在国有资产的管理中，国务院与具体管理国有资产的部门、各级政府之间是一种行政性委托代理制。

　　这种行政性的国有资产委托代理制必须转化为企业性的国有产权委托代理制。国有控股公司是这种转化的载体。也就是因为国有控股公司的形成才使两者能够转换。也就是在国有控股公司这一环节上，政府与国有企业的行政联系被切断。

　　2、国有控股公司与国资委的关系

　　根据本文第二部分分析，国有控股公司与国资委的关系处于委托代理关系中的第二层。国有控股公司是国有资产的产权代理人。基于这样的法律关系，国资委依法监督产权经营，履行法律义务，维护资产所有者的利益。具体措施包括：选择代理人，确立委托或授权给代理人国有资产的多少，考核代理人的能力、业绩，控制代理费用等。

　　3、国有控股公司与子公司之间关系

　　根据本文第二部分的分析，国有控股公司与子公司之间的关系处于委托代理关系中的第三层。

　　国有控股公司与子公司之间的产权关系的合法模式如图6.1：

　　控股公司与子公司产权关系图一

　　如果国有控股公司本身也进行了股份制改造，那么就会形成国有控股公司与子公司之间产权关系的理想模式，见图6.2：

　　控股公司与子公司产权关系图二

　　4、国有控股公司在关系中的特点

　　政府与国有控股公司的关系是政府(通过国资委)将国有资产委托或授权给国有控股公司经营管理而形成的。国有控股公司从政府受托的不仅仅是国有资产本身，更是对这些国有资产进行有关产权管理的活动。它反映的是对国有资产进行直接经营、管理权利的让渡。

　　国有控股公司根据政府的委托和授权范围对占有国有资产的生产性企业直接实施产权管理和约束。国有控股公司只能对政府指定或直接投资的企业参与管理、实施股权约束行为。这种约束行为是国有控股公司对受托的法律义务的履行。

　　政府和基层国有企业对国有控股公司的行为都具有承受的责任关系。国有控股公司受托作为企业的股东，拥有企业的股份。而政府对其委托或授权的国有控股公司的行为不承担直接的民事责任，但国有控股公司对受托的国有资产运营的最终结果——资产保值增值、减值、损失都得由政府来承担。

　　在以上的国有资产管理体制框架中，处于核心地位的是“隔离带”—国有控股公司，因此接下来，将重点探讨国有控股公司。

　　二、保障股东权利在国有控股公司的行使

　　1、国有控股公司的组织形式

　　国有控股公司是以从事产权经营特别是国有股权经营为主的公司制企业。所谓产权经营，是指以企业产权为对象的一种经营方式。它包含两层意思：一是企业通过对外投资持有股份而支配其他企业资产的经营活动，来实现自身资产的保值增值。二是在不改变企业出资人结构的基础上，通过承包、租赁等方式改变企业经营主体，来实现自身资产的保值增值。国有控股公司，可以从不同角度进行不同的分类。从公司的股权和资本来源可以分为：国有独资、国家授权经营的直接控股公司及国有法人投资设立的国家间接控股公司；从经营形式上可以分为：不直接进行生产经营的纯粹型控股公司和自己也进行生产经营的混合型控股公司；从我国现有的存在形式上分：有授权经营的大企业、大集团、资产经营公司、控股公司、投资公司、资产经营一体化公司。

　　目前。我国国有控股公司的组织形式有国有独资公司、股份有限公司、有限责任公司等，但大多采用了国家独资公司的财产组织形式。一般来说，国家与一般性生产企业之间并不止存在一个层次的控股公司，往往是多个产权经营层。国家独资公司有利于强化政府对公司经营行为和产权控制，因而往往为第一个层次的国有控股公司才采用。另一方面，由于有限责任公司、股份有限公司的筹资功能，可以被用来吸引社会资本，尤其是在股票市场上优化资源配置，因此这两种财产组织形式被作为国有控股公司的产权经营手段。

　　在原国家经贸委选取的100户现代企业制度试点企业中，除1户破产外，其余99户选择了4种改制方式：改制为国有独资公司的62户，占63.3%;股份制企业、有限责任公司各16户，各占16.3%；保留原体制的4户，占4 .1%。

　　我国组建的国有控股公司也基本上采用了国有独资公司形式，其目的在于对国有资产进行直接监管，但也极易使国家以行使股权为名进行过多的行政干预。且国有控股公司首先是在国有资产管理委托——代理关系中作为政府职能与企业职能的“隔离带”出现的，正是国有控股公司这一环节割断了政府与国有企业之间的行政关系，而“隔离带”的作用能发挥多大，取决于控股公司本身能多大程度上实现政企分开。国有控股公司选择国有独资公司这一组织形式的弊端因此显见。我国的国有企业改革一直坚持股权多元化的方向。国有控股公司以控股为主要业务范围，它的产权多元化的完成，将推进我国产权结构的多元化。因此，除极少数必须保留国有独资的产品、产业领域外，大多数控股公司均可实现产权多元化。

　　但在现阶段条件下，针对我国已有的国有控股公司组织形式的现状，以下重点讨论国有独资公司的问题。

　　2、关于国有独资公司中的几个问题

　　(1)关于股东权分享

　　由于国有独资公司不设股东会，公司的经营管理权在国家授权投资机构或部门与董事会之间进行分配，因此形成国有独资公司的“股东权分享”。若公司的经营决策权主要由国家授权投资机构或部门行使，存在着公司决策行为外部化的问题。同时，国有独资公司董事会成员除职工代表董事外，均由国家授权的投资机构或部门授权委派、任免。国家授权的投资机构或部门考核国家股东代表也用传统体制下的一套办法，董事、经理人员只要与上级搞好关系就可以逃脱经营责任，授权的投资机构或部门对国有独资公司行政上的“超强控制”倾向进一步强化 ，不利于实现政企分开。

　　但若公司的主要决策权交由董事会，也会产生一系列问题，最突出的即内部人控制。董事会成员、经理很容易结成一个内部利益集团，以各种形式取得对国有独资公司事实上但非合法的剩余索取权和控制权，严重侵蚀甚至瓜分国有资产，极大增加了国有独资公司所有者的代理成本 。由于国家授权投资机构或部门对国有独资公司存在产权上的“超弱控制”的不足，公司董事、经理人与其搏弈的结果是部分董事、经理人利用出资代表国有产权上的超弱控制形成事实上的内部控制，同时，又利用出资人代表行政上的超强控制推脱责任，转嫁风险 。从国有独资公司的董事会成员构成看，不论是国家授权投资机构或部门委派的董事，还是职工民主选举的职工代表董事，均属于非股东董事。他们对公司、国有资产的关心程度和责任感远不及股东董事。股东董事对公司的关心和责任感取决于他们持有的公司股份，非股东董事对国有独资公司的关心取决于他们对国有资产的责任心。因此，国有厂长、经理玩忽职守、侵吞国有资产的现象同样也会发生在董事、经理身上。比如，普遍存在的过分的职位消费现象。而且国有独资公司获得决策、管理双重职位授权后，当公司董事会被个别人(董事长)把持时，就会出现过分集权，企业的科学管理无异于空谈。

　　(2)关于监事会

　　我国“公司法”原来规定国有独资公司不设监事会，根据九届人大常委会第十三次会议通过的公司法修正案，规定国有独资公司设立监事会，其成员不得少于3人，其中要有职工代表参加。监事会由国有资产管理机构派出。

　　由于不同国家公司法对企业的组织机构规定不同，监事会在企业的地位和作用也不一样。归纳起来，公司监事会有三种形式：一是德国式的公司监事会制，其监事会有股东大会选举产生，监事会聘任董事并组成董事会，由董事会负责企业的日常经营活动，监事会则是企业经营决策和进行监督的最高执行机构。二是日本式的独立监事制，只设监事，不设监事会。监事会由股东大会选举产生，其职责范围较窄，主要是对公司的会计和经营业务进行监督，对董事的监督权仅限于其违法行为。监事会的主要职责是代表股东行使监督权，不参与企业的经营决策和管理。

　　现代企业制度中股东会、董事会、监事会的分立与制衡的实质，是所有权、经营权、监督权的“三权分立”，是现代公司有效运作的标志。监督权限的设定必须达到或足以与经营权抗衡，制约经营权的程度，监督才最有效率。由于国有独资公司不设股东会，这一原理在国有独资公司身上体现得更直接、深刻。因为，对董事会、董事及经理人的监督制衡职责更多地落到监事会的身上。

　　但是，我国的监事会制度十分不完善，监事会并没有完全履行其所应肩负的责任。表现在：(1)监事会成员构成不合理。在外部监事的构成上，大多监事是行业主管部门派出；外部监事层次结构不合理，有的行政职务太高，公务繁忙，无暇顾及监事工作。由于外部监事大多是政府主管部门委派的官员，专家监事太少，外部监事实际流于形式。(2)监事会监督对象不合理，只履行企业内部常规检查，缺乏对董事会、经理人员行为的监督。(2)监事会履行职责不规范。有的监事会有专门的工作规则和议事条例，定期或少量召开了监事会会议。有的公司只是监事会列席董事会会议，自身无专门的会议，监事弱化。

　　(3)关于内部人控制

　　“内部人控制”是以斯坦弗大学教授青木昌彦等提出的，它是指企业私有化过程中，多数或相当大量的股权由企业内部人持有，从而在企业的重大战略决策中内部人的利益得到有力的强调。我国的不少学者推断出在向市场经济过渡中的国有企业具有以下行为特征：一是内部人控制，就是指国有企业的经营者在经济转型过程中逐渐掌握了大部分的企业控制权，这种控制权是与企业内职工“合谋”完成的；二是一旦内部人控制企业，作为所有者的政府对企业的控制力就不断弱化，这样的“弱政府”成为各种利益集团寻租的“猎物”；三是内部人控制的后果是内部人以牺牲资本所有者的利益为代价来追求自己的利益，如工资侵蚀利润。

　　由于我国的政府控制着干部的任免，因此大多可以影响企业的重大经营决策，尽管我国企业内部人掌握企业内部控制权的现象客观存在，但还是属于行政干预下的内部人控制，行政干预下的内部人控制表现为以下方面：

　　第一，公司董事会与经理两块牌子、一套班子。董事会与经理班子基本由企业内部人构成，董事长及总经理均由政府任命，有的董事长兼总经理。董事会对经理层的监督基本没有发挥。

　　第二，监事会职能弱化。在公司法修正案以前，公司法规定国有独资公司不设监事会。根据修正案设立的监事会，经常由企业部门负责人兼任，或者安排退休老干部。这些人长期干行政工作，无力胜任监督企业的职能。

　　第三，国有资产流失。由于长期缺乏有效监督，使企业内部控制制度如同虚设，经营管理不善问题屡见不鲜，违法违纪现象突出。企业领导人滥用职权，不按决策程序办事，或重大决策失误，或违规上项目。挪用私分国有资产，隐匿转移回扣佣金等收入，私设小金库，滥发资金等侵蚀国有资产行为造成国有资产的巨额损失。

　　第四，官企合谋，用国有资产寻租。行使监督的政府官员既不能分享监督经营者行为带来的益处，对投票结果也不负责任，难免有些政府官员利用廉价投票权与企业的经营者合谋侵蚀国有资产，或漠视投票权而降低约束效率。