宋冬林，男，汉族， 1957年12月生，辽宁庄河人。中共党员，教授，吉林大学政治经济学博士，博士生导师。现任长春税务学院第一副院长。

　　9月4日-9月8日，新浪产权把一周的时间留给宋冬林。----编者按

　　资源枯竭型地区发展接续产业研究 9月7日 星期四

　　长春税务学院副院长宋冬林

　　摘 要：资源枯竭地区发展接续产业是经济主体理性选择的结果，是在一定条件下使产业转换成本最小化的结果，并不是脱离经济现实的猜想，也不是随意可以照搬的赶超战略的实践。而是根据资源枯竭型地区所面临的初始条件，重新利用现有各类资产选择产业转换成本最小化的产业发展，以尽量减少产业转换成本。

　　从现有经济理论看，很少有探讨资源枯竭型地区如何发展接续产业问题，因而无法从理论层面上形成正确的理论指导。从资源枯竭型地区的经济状况角度看，许多人主张废弃现有的生产技术，向高一级生产技术方向转变和提升，有些地区背离现有的资源约束条件追求脱离现实新的发展战略，使这些地区难以发展起来。资源枯竭型地区或城市发展接续产业，不同的资源枯竭地区，如阜新和大庆等地区，实际上走的是不同的发展接续产业道路。其中个案是否具有共性？为什么会出现这种情况？这样的选择方式无论对本地区还是对其他地区发展是否有借鉴意义？

　　根据资源枯竭型城市发展实际状况，我们需要对发展接续产业给予理论上的解释或思考。换言之，这些地区如何摆脱资源枯竭带来的困境，走出一条适合自己的发展道路？虽然有些地区发展接续产业，但往往脱离实际，实施一种变形的赶超战略，这到底能否持续发展下去？例如，我国一些典型资源型城市转型已初步取得成功。大庆市以同种资源为基础发展替代产业，抚顺市以替代资源为基础发展替代产业，淮北市以优势产业为主发展生态城市，枣庄利用高新技术提升改造传统煤炭产业，阜新市退出传统工矿业而发展现代农业。有些人批判阜新由黑变成绿、由矿产产业走向现代农业，认为这是一种倒退。对于大庆市，不走现代农业，而走进一步深加工产业。对这些问题的思考，需要我们借助于现代经济学和产业组织理论，建立一般性分析框架，从而为分析发展接续产业提供一条基本思路。

　　一、我国资源枯竭型地区发展接续产业背景

　　在新中国的经济发展史中，自然资源开发在工业化以及经济增长中发挥了重要作用，同时也产生了许多以开发本区域某种优势资源为主要经济发展战略的单一资源型城市。随着世界经济发展一体化进程的加速，我国市场经济体制逐渐成熟，单一资源型城市的经济发展受世界经济发展趋势以及产业结构调整的影响，难以适应社会经济发展的潮流，出现资源型产品市场需求下降、价格下降、经济增长乏力、居民收入下降、城市失业率增加等衰退现象，直接影响了这些地区经济的可持续发展。特别是一些依靠单一资源发展起来的城市，转型更加困难，发展接续产业的空间很小，面临着由于资源枯竭而无法继续发展的问题。根据中国矿业协会的统计，中国目前已经形成了390多座以采矿为主的资源型城市，其中，20%处于成长期，68%处于成熟期，12%处于衰落期。目前，如新疆克拉玛依、黑龙江大庆、河南平顶山、山东枣庄、山西大同、甘肃白银、四川攀枝花等城市均面临如何转型的严峻考。

　　沉淀成本是指承诺之后无法通过转移价格或再出售价格得到完全补偿的那些成本。为了具体说明资源型地区沉淀成本的现实状况，我们把沉淀成本区分为经济性沉淀成本、体制性沉淀成本和社会性沉淀成本。尽管这种分类并不泾渭分明，但对于资源枯竭地区来说，各类沉淀成本普遍存在。下面就对其进一步的分析：

　　(一)资源型地区经济性沉淀成本的形成

　　第一，专用性资产形成的沉淀成本。投入企业的生产性资产，由于只能用于特定的生产和服务，这样在企业退出某一产业而进入另一产业时，这些资产很难随企业被带入接续产业继续发挥作用，难以回收投资成本，因而企业面临处置这些资产的障碍。尤其是国有企业的产业分布相当分散，而且沉淀在各产业中的资产又有相当大的规模，这样为资源型城市转型带来很大困难。按照威廉姆森(2002)对专用性资产划分可知，一是专用性物质资本、人力资本等投资有沉淀成本。资源型城市企业需要投入生产性资产，如矿产地质勘察、开采以及加工所投入的物质资本、人力资本等，由于专用性较强，从原产业退出时难以回收投资成本。有些企业的厂房、机器设备即使能够折价出售，也不能按照正常折旧后的价值出售，这些无法回收的资产价值，有可能是沉淀成本的重要来源。二是目前由于投资主体多元化，不论开采成功或失败，都需要支付大量搜寻信息等交易成本。这些交易成本本身都是沉淀成本。同时，沉淀成本也来源于城市非交易产品部门。房地产、基础设施或设备的投资都是为了满足人口增长带来的需求。这些投资既不能迅速地转移到交易产品生产部门去，也不能转移到其他区位。因此，非交易产品投资往往产生沉淀成本。三是区位偏离也是沉淀成本的重要来源。矿业城市区位偏离，主要指矿业城市依资源而居，大多位于内陆，边远荒漠地区，地理环境闭塞，远离交通干线，远离工商业发达地区，远离国内、国际市场，区位条件较差。为了摆脱区位偏离，需要投入运输、网络和储藏基础设施。在城市地区，投资往往集中在公路、铁路、电信系统以及储藏设施。虽然这些投资本身并不一定是沉淀成本，但这些投资都具有厂址区位专用性，难以移动到其他地区，从而很容易产生沉淀成本。

　　第二，固定成本转型过程中形成的经济性沉淀成本。它主要包括：一是离退休人员安置成本，企业退出后要给职工重新安排工作或重新培训的成本，这笔培训费用和转移费用往往很高；二是因企业退出造成终止各种契约所必须支付的违约费用；三是退出企业职工情绪下降引起的生产经营状况恶化，使企业收益减少等。由于我国的特殊情况，在竞争性产业领域的国有企业数量庞大，一旦这些企业退出，能否支付巨额的职工安置成本，重新培训成本等，将成为国有企业退出某些产业最突出的问题。这也成为资源型城市转型面临的重大问题。

　　第三，资源型地区国有企业巨额负债形成的经济性沉淀成本。资源型地区国有企业大多数负债率高，而且大部分是欠国有银行的，国有商业银行是国有企业最大的债权人。按国际经验，企业自有资本和借入资本的比例大体各占50%，显然，国有企业的债务比例很高。而且这些债务主要是欠银行的。尽管国有企业亏损会成为从竞争性产业退出的最好理由，但亏损严重的企业是很难转移出去的。如果通过破产的方式退出，国有银行也会破产，因而国有银行宁愿维持国有企业的现有状态。政府也会为了保住国有银行不发生危机，而采取维持国有企业现有状态的政策。国有企业债务负担形成资源型城市巨大的经济性沉淀成本，严重影响国有企业退出的可能性，进而限制民营经济和接续产业的发展。

　　(二)资源型地区体制性沉淀成本形成

　　第一，政府主管部门和地方政府的阻碍。尽管中央政府在对待国有企业实施产业重组上态度是明确的，但政府主管部门和地方政府仍然会设法阻止所属企业的退出。一方面需要维持自身的声誉，避免出现声誉资产沉淀成本；另一方面，因为这些主管部门和地方政府有自身独立的既得利益，让其所属企业退出本行业，无异于自己消灭自己。所属企业尽管有亏损，甚至全行业都是亏损的，但亏损企业会得到中央政府的财政补贴，自身的压力并不很大。更重要的是主管部门掌握着所属企业的人事任免权。如果这些企业退出本行业，主管部门和地方政府也就丧失了这些利益和权利。所以，他们会制造出种种可能的退出障碍。有时中央政府出于政府信誉和社会稳定的考虑，会推迟对国有企业实施产业重组的计划。

　　第二，市场退出的决策主体错位。市场退出的决策本应由企业所有者(主要是出资者)做出，但对我国国有企业而言，由于“所有者缺位”，退出决策成为政府部门、企业经营者和职工公共选择的讨价还价过程。从政府角度看，国有企业不会退出，因为这与国有制是相一致的。如果允许退出，必然有非国有企业来接管。由于国有企业所有权不可退出，进而产生剩余索取权和剩余控制权不可转让性。同时，让一个亏损企业维持生产不仅有利于缓解就业压力，而且还显示当地政府的政绩，因而常常继续生产而不退出市场。对于企业经营者来说，由于产权因素和债权因素的双层软化，维持亏损状态可以维持既得利益。对于企业职工来说，长期享受稳定的工资待遇和福利待遇，市场退出使其面临下岗威胁，市场的不确定性越大，职工退出越难。

　　第三，企业“内部人”的阻碍。“内部人”是指由企业的经理人员和职工共同组成的利益集团。从国有企业的经理人员来看，由于政府在同国有企业经理人员的委托代理关系上缺乏严格的监督约束机制，国有企业的经理人员可以利用手中的权力牟取私利。如果企业要退出，许多老职工应当得到的那部分非工资福利就会丧失，他们自然会出来抵制企业退出。

　　第四，因交易成本导致市场不完善形成体制性沉淀成本。主要包括：一是劳动力市场不发达造成的沉淀成本。二是资本市场不完善、不发达造成的沉淀成本。三是产权市场发育滞后造成的沉淀成本。

　　(三)因社会保障体制不健全，产生社会性沉淀成本

　　由于当前中国的社会保障体系尚不健全，国有企业从某些产业中退出时，无法将原有企业部分离退休职工转交给社会，而必须自己承担这部分职工医疗、住房和养老金等成本。换言之，资源型城市国有企业面临“企业办社会、债务负担和冗员负担”三大障碍，产生显著的社会性沉淀成本，阻碍资源型城市顺利转型。企业办社会是就业、福利和保障三位一体的体制，不能随便解雇职工，如果解雇工人，需要承担起身份置换成本。冗员问题与企业办社会极其相关，没有相应的社会保障制度，职工很难自由退出，因为身份一旦变化，福利、就业和保障将丧失。国有企业职工失业不仅仅失去工资，而且还会失去福利和利益保障。如果不建立完善的社会保障体制，职工流动会产生大量的社会性沉淀成本，从而阻碍资源型城市经济调整。由此可见，资源型地区发展接续产业，因产业不同或者部门不同，选择不同的产业发展时会产生大小不等的经济性、体制性和社会性沉淀成本。为此，资源枯竭型城市发展接续产业时，必然选择使这些沉淀成本最小的产业进行发展，目的是尽量避免出现沉淀成本，有可能还会因市场需求状况产生更大的投资收益，使资产出售机会成本大于购买价格。

　　为此，如何降低资源型地区经济性、体制性和社会性沉淀成本，提高人力资产和非人力资产再出售价格(事后机会成本)，必然成为这些地区经济主体理性选择的目标。换言之，经济主体总是选择使各类资产再生产机会成本较大的行业进行发展，目的是消除或降低经济性、体制性和社会性沉淀成本。

　　二、对我国资源枯竭型地区发展接续产业实际考察

　　与国外相比，我国的资源型城市面临的矛盾和问题更为严峻，主要表现为资源递减与产业经济的增长需求之间的矛盾、产业结构单一与综合经济发展的矛盾、市场化因素先天不足与发展市场经济的矛盾、以矿山企业为主体的区域封闭与对外开放的矛盾、环境质量下降和生态恶化与城市人居环境改善的矛盾、职工下岗失业增加群众生活困难与社会稳定的矛盾等。在这种情况下，解决资源枯竭型地区发展接续产业问题更为艰难和重要。

　　(一)我国资源枯竭型地区发展接续产业面临的困难

　　首先，依靠政府“看得见的手”尽管有效，但难以奏效。我国资源型地区发展接续产业需要一些具体的国家政策扶持，诸如制定新的资源产业发展方针，确保产业政策与城市政策的统一，制定产业结构转换援助政策，鼓励选择发展替代产业等。然而，这些方案都是依靠政府“看得见的手”，隐含假设政府运行在充分信息和有效科学理论为基础确定资源使用最佳政策，政策正确执行，监督和制裁活动都是正常的，无失误的。因此，我们更应重视市场经济体制的建立。建立市场经济体制需要政府的积极支持，所以，中央政府或地方政府因财政困难没有能力补偿沉淀成本而提供相应的资金。由于没有进行经济体制转型，即使资金投进去，有可能会固化原有的经济结构，而不是发展接续产业，再造城市功能。采用先进的生产技术，有可能背离我国的要素禀赋结构，使用资本密集型而不是劳动密集型生产方式，会出现机器排斥职工，产生大量的失业队伍，严重影响国民经济可持续发展。

　　其次，资源枯竭地区，一方面需要大量资金注入，使原本贫穷的地区更加背负沉重负担；另一方面，即使引进资金，也需要相应的物质资本、人力资本和基础设施建设。由于枯竭型地区没有良好的物质资本、人力资本和基础设施环境，所以，无法依靠外援，只能依靠现有的资源禀赋发展接续产业，只能依靠大量通用性资产，重新利用和再生产。

　　(二)解决资源枯竭型地区发展接续产业的思路

　　如何让现有的各类资产发挥重新利用的经济价值，是资源枯竭型城市必然选择的道路，即让各类资产重新利用和再生产，重新派上用场，避免出现各类沉淀成本。这样，有助于本地区进入由简单再生产过渡到扩大再生产过程中。

　　第一，经济主体会逐渐完善市场制度，降低二手资产市场交易成本，提高交易质量，提高资产出售价格，有助于降低沉淀成本。虽然交易成本受到产品和劳务特征、生产规模和所使用的生产技术的影响，但用于治理交易的特定规则所使用的制度安排也将在很大程度上影响这些交易成本的范围。虽然对交易成本进行单独分析，但交易成本在常规情况下仅仅是作为企业的生产成本的一部分记录下来。因而，需要大力完善资产市场制度，降低资产市场交易成本，有助于降低沉淀成本。

　　第二，经济主体通过完善非市场制度降低交易成本。通过降低交易成本提高经济效率，进而达到降低沉淀成本之目的。如果资产专用性很低，不论是不确定性还是交易频率大小，只要采取古典契约就可以。这是因为，当资产专用性很低时，交易双方随时可以将资产转为他用，随时可以寻找愿意合作的交易伙伴。当资产专用性不确定性或者很高时，各种关系式契约就必须采用。但是究竟采取哪种，还需要交易频率。如果交易频率很大，三边式契约较为合适。如果一方需要交易的频率很大而另一方则不大，那么等级式契约比较合适。但是,，当交易频率对某一方下降时，一般的双边治理就要受累，此时也许需要用第三者担任仲裁角色，从而进入三边治理。

　　第三，经济主体除了交易成本内部化，还力求沉淀成本外部化。经济主体除了内部化交易成本提高效率以外，还可以通过范围经济等使沉淀成本外部化，有助于降低沉淀成本。换言之，过剩资源或者不可分割，或者不可替代的资产可以产生范围经济，有助于降低沉淀成本。一方面，将不可分割，但专用性的物质资本作为两个产品或更多产品的共同投入。为了避免专用性资产受损的风险，可以用企业内部交易，即考虑多元化产品生产取代市场交换。内部交易改变了经济主体的动机，使企业能够运用管理控制方法进行交易，从而降低了讨价还价和其他不合作带来的成本，交易成本的降低使交换更有效率。另一方面，人力资本作为两个和更多产品的共同投入。当诀窍具有可替代属性时，它可以成为各类产品的共同投入品。诀窍还具有一些公共物品的性质，它可以应用于许多非竞争性场合而在每一种应用中不会降低其真实价值。此外，在另一种活动中使用诀窍的边际成本有可能比平均成本低。相应地将信息转移和应用到可替代的活动中，可能产生重要的收益。

　　第四，资源枯竭地区经济主体注重自我治理，有助于经济主体获得信息，减少监督和实施成本，公正地分配使用资产，通过发展有利可图的产业，提高各类资产通用性程度。资源枯竭地区经济主体选择不同的产业以降低资产本身专用性程度，提高资产通用性，寻求可以生产的产业或产品，进行相应的产品结构调整，从而避免出现沉淀成本。由于资产本身出现专用性，但却可以通过资产生产其他产品获得收益，以达到补偿沉淀成本的目的。还有，经济主体自由采用适用的生产技术，即选择符合生产要素禀赋结构的生产技术，而不是采用人为的高新技术，避免出现无形磨损带来的沉淀成本。因为技术进步可以摧毁现有生产技术的物质资本和人力资本的原有价值而产生沉淀成本。因此，采用适用的生产技术，不仅降低生产成本，而且还会有助于原有机器设备投资成本回收，有助于生产技术有序提高。因此，枯竭型地区会考虑所有的生产要素，不论是土地、气候、劳动力状况，也不论是物质资本、人力资本、基础设施等，为了避免出现产业转换成本，最终只能选择成本最小化的路径，即依靠本地区自身的各类资产生产满足市场需求的产品，尽量降低各类沉淀成本数量。

　　由于地区不同、产业不同，它们在面临困境时，所拥有的通用性资产也不同。例如，阜新由于其他矿产资源枯竭，但是土地资源十分丰富，发展农产品生产技术含量要求低，很容易进行产业转换，此时这种产业转换成本最小化。因此，其发展的产业实际上是产业转换成本最小化的产业。如果阜新发展高科技产业，那么人力资本与物质资本要求含量高，使阜新出现大量的沉淀成本，难以发挥阜新原有的资产价值，不利于本地区的发展和就业。对于大庆，不能模仿阜新模式。因为大庆本身包括各种石油开采、探明，原来仅仅生产原油，所以，它可以发展以石油为主的深加工产业。但不管怎么说，枯竭型地区发展接续产业，为了降低产业转换成本，总是选择那些使产业转换成本最小化的产业类型，目的让人力资产和非人力资产都能够得到重新利用，不仅可以解决潜在的各类沉淀成本，而且还可以通过发展接续产业补偿所产生的各类沉淀成本。因而，大力完善市场经济体制，确立真正的市场经济主体，降低交易成本，完善税收政策和折旧制度等，都有助于大力发展接续产业。因为只要有助于降低沉淀成本的经济制度或经济政策，都会有助于发展接续产业。

　　三、一般性结论

　　大力发展和重新使用各类资产，以接替原有枯竭产业，为资源枯竭地区再次发展奠定物质基础。在这个过程中，我们需要大力完善市场制度、非市场制度。同时还需要有助于降低沉淀成本的经济政策，如中央政府加大对采煤沉陷区治理的支持力度，考虑提高原国有重点煤矿历史遗留的采煤沉陷区的补助比例，以及建立资源开发补偿机制和衰退产业援助机制等。但不管怎样，我们都需要借助资源枯竭地区现有的各类资源，包括人力资本、非人力资本和基础设施，使之重新利用起来，而不是让各类资本闲置来发展接续产业。因此，资源枯竭地区应该根据自己不同的约束条件，避免出现经济性、体制性和社会性沉淀成本，选择使产业转换成本最小化的产业发展，不仅有利于资源枯竭地区社会稳定，更主要创造就业机会，提高收入水平，刺激本地区国民收入增长和经济可持续发展，不至于产生经济衰退现象，这是发展接续产业最终落脚点和归宿点。(宋冬林 汤吉军)

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