-/张文辉

　　大部制改革一经提出，就引起各方关注。除了希望政府降低成本、提高效率的现实考量外，外界更关心的，是这个词语背后的改革全局，即建立符合市场经济和民主法治要求的现代化政府体制。

　　党的十七大报告明确指出：要“加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制，健全部门间协调配合机制”。中国共产党第十七届中央委员会第二次全体会议讨论了《关于深化行政管理体制改革的意见》、《国务院机构改革方案(草案)》。自此，大部制改革拉开新一轮政府改革攻坚战的序幕。

　　一、认识大部制

　　大部制是成熟市场经济国家通行的行政管理方式，也理应成为我国行政管理体制改革的方向。西方国家的内阁机构之所以较为精干，除了政府管得少外，主要得益于大部制度。例如澳大利亚，工业、旅游和资源部，通讯、信息和艺术部是联邦政府中两个较为典型的大部；英国主要有环境、食品和农村事务部及贸易和工业部等。前者于2002年以后由原来的农业、渔业和食品部与环境、运输和地区部整合而成，该部仅执行机构就有21个，还有几十个咨询委员会。日本有经济产业省、国土交通省等。国土交通省由原运输省、建设省、北海道开发厅和国土厅合并而成，在12个省中块头最大。主要负责国家有关土木、建筑、国内外海陆空运输事务管理、国土整治、开发和利用等，下辖气象厅和海上保安厅等。法国经济、财政和工业部是一个超级大部。它负责经济政策、财政政策和工业政策，还负责经济宏观管理、财政预算和决算、转移支付、国际贸易、税收管理、第一产业、第二产业和第三产业的政策和协调。下属机构众多，包括海关、税收、统计、贸易、公平交易监督等，仅在巴黎本部工作人员就有近万人。

　　市场化国家之所以普遍实行大部制管理模式，主要在于它有一些明显的优越性。首先，这种管理模式能够减少部门、机构的数量，简化公务手续，提高行政效率，降低行政成本；其次，能够有效地避免政府机构之间由于职能分工过细导致政府职能交叉重叠、权限冲突而形成的政出多门，多头管理；第三，由于实行相近业务的统一管理，因此可以防止部门之间沟通难、协调难等政府经常会遇到的通病。如何构建大部制的基本原则在“十一五”规划中已有所体现，即“按照精简、统一、效能的原则和决策、执行、监督相协调的要求，建立决策科学、权责对等、分工合理、执行顺畅、监督有力的行政管理体制，加快建设服务政府、责任政府、法治政府”。

　　二、改革恰逢其时

　　(一)历次改革成果

　　中国推行大部制改革，是与体制本身发展以及自身存在的问题密切相关的。中国建国以后搞了30年计划经济，计划经济的一个显著特点是，部门设置多，实行条条管理，部门专政。随着计划经济解体和市场经济确立，政府部门必然进行调整。

　　从1982年开始，我国先后进行过五次大的行政管理体制改革：1982年，中共“十二大”决定改革行政机构，以革除部门林立、机构臃肿、相互扯皮的弊端，为将来的经济体制改革服务，国务院100个部门裁了39个。1988年，按照经济体制改革和政企分开的要求，合并裁减专业管理部门和综合部门的内设专业机构，使政府对企业的管理转向以间接、宏观、行业管理为主；加强决策咨询及调节、监督、审计、信息等部门，提高政府宏观调控能力；加强行政法制化；改革干部人事制度，实施公务员制度；国务院组成部门、直属机构由原有的67个减为60个，国务院人员编制比原来减少9700多人。1993年，将综合经济部门工作中心转到宏观调控，减少对企业的直接干预，进一步改革专业管理部门体制，撤并一些专业经济部门或业务相近的机构，或转为经济或服务实体，国务院组成部门、直属机构从原有的86个减少到59个，人员减少20%。1998年的这次改革旨在转变政府职能，实现政企分开，将政府职能定位于宏观调控、社会管理和公共服务，向企业及中介组织放权，国务院40个组成部门，仅保留29个。2003年，设立国务院国资委、银监会，组建商务部、国家药监局、安监总局等。这些改革，为进一步推进大部制管理，奠定了重要的基础。可以说，从纵向比，我国现在的政府架构，与计划经济时代完全不可同日而语，已经发生了很大变化；但从横向比，特别是和成熟的市场经济国家相比，我国政府部门设置依然较多。

　　(二)改革前机构状况

　　此次改革前，除国务院办公厅外，国务院组成部门共有28个、特设机构1个、直属机构18个、办事机构4个、部委管理的国家局10个、直属事业单位14个，另外还有100多个议事协调机构。但在市场经济发达的国家，政府组成部门一般都不超过20个。比如美国部级机构只有15个、英国18个、法国18个、德国14个、日本12个、韩国18个、新加坡15个。我国政府机构主要存在三个不足：一是政府职能转变还没有完全到位，政府仍管了一些不该管、管不好、管不了的事，直接干预微观经济活动的现象还比较多；二是部门职能交叉仍不同程度地存在，部门职能分工权责脱节问题比较突出，权责配置不合理；三是决策、执行、监督职能配置不够科学。

　　国务院部门之间有80多项职责交叉，在人力资源管理方面，劳动保障、人事、教育部门职能交叉；在城市供水、地下水管理方面，水利、建设、国土资源等部门职能交叉；在信息产业管理方面，信息产业部、国新办、广电总局等部门职能交叉。仅建设部门就与发改委、交通部门、水利部门、铁道部门、国土部门等24个部门存在职责交叉。另外，农业的产前、产中、产后管理涉及14个部委。部门数量如此冗杂，由此造成矛盾颇多，一些小事都要涉及到部际交涉，而每个部委又归不同的副总理分管，如果矛盾激烈，甚至要麻烦两个副总理协调。而行政职能错位和交叉也给经济带来了副作用。研究表明，1999年至2005年间我国行政成本对经济增长作用达到负的1.73%。

　　(三)改革势在必行

　　这些问题若不能得到有效的解决，势必会影响到政府职责体系的健全，会影响到政府职能转型的实现。目前的政府机构设置，在一定程度上已不能适应新形势下的经济、社会发展要求。由于政府职能的分散，以及一些部门之间互相牵扯，导致政府行政效率的提高受到影响，更使得部门之间的协调成本大大增加，监管程序变得过于繁杂。另外，环境、能源、可持续发展、公共需求、基本公共服务的矛盾问题也日益突出，这必然要求政府在职能或者机构设置上适应这个发展阶段的要求。在这个特定背景下，确定政府在公共服务中的主体地位和主导作用，就更加重要了。

　　一些地方的机构改革始终走不出精简、膨胀、再精简、再膨胀的“怪圈”，特别是在一些地方政府机构中已经出现了“官多为患”的情况下，国务院“大部门体制”改革的示范作用将更加重要。与此前五次行政体制改革最大的不同是，此次改革不再把裁减人员、裁减机构作为主要目标，而是把政府的管理能力和应有的责任联系起来，强调政府公共行政体的服务职能。同时，大部制方案中还加入了“决策、执行、监督”分立的意图，即对“三权”进行厘清、分立归属，可使政府运作更有效率，更符合市场经济的宏观管理角色定位，彻底塑造公共服务型政府，并使其相互制约，形成良好的权力制衡与监督的运行机制。

　　因此，大部制的提出具有特别重要的意义：从形式上看，大部制是合并和调整政府机构，是部级单位的合并和人员的缩减。但从更深层意义上理解，它是社会大转型中政府保障服务性功能突出、行政色彩淡化的必然选择。这一转变意味着，政府职能将以提供公共产品和公共服务为己任，意味着政府官员行政理念和行为的根本转型，更意味着公众对政府决策的参与和监督。显然，这一改变将使政府权力得以规范、回归公共服务，当然也就更加符合现代市场经济社会的需要。

　　三、牵一发而动全身

　　大部制改革势在必行，亦寄托着人们的诸多期待。但我们亦必须意识到这项改革任务的艰巨和复杂，既需要小心求证、循序渐进的理性，也需要大胆探索、深度推动的勇气。处理得好，它将成为我们塑造一个适应经济社会发展的现代政府的突破口；处理不好，则很可能非但未能除旧布新，反而强化现有行政体制的一些弊病。从这个意义上说，大部制改革已不是一次单纯的机构改革，甚至也超出了行政管理体制改革的范畴，应当将其视为更深层次、更广维度的政治体制改革的一个重要基础环节。

　　(一)难点

　　按照大部制的思路调整政府组织结构，无疑会对政府的管理和运行产生重要影响。当前有四个问题尤其值得关注：第一，如何按照“决策、执行、监督”相互协调、相互制约的改革思路，重构政府权力结构和政府的运行机制，为大部制改革的权力监督提供保障。第二，大部制能不能有效遏制部门利益，也成为最关键的问题之一。大部制机构设置能否真正把部门职能交叉、政出多门、相互扯皮问题，通过改变组织形态来加以抑制。第三，大部制改革可能会牵动政治体制改革，没有政治体制改革推进，真正的大部制也很难确立。从更深层次来看，大部制改革的思路和方向，最终必然会涉及和涵盖到党政、人大等系统，因此是跨党政的，甚至要考虑党的权力和政府权力的对接，这个问题非常关键。从这个意义上说，应该把行政体制改革方案纳入到政治体制改革方案中，从国家权力结构上进行调整，这样也许更具有长远性。第四，应该看到，大部制改革的最大阻力，仍然是多年来被强化了的部门利益。“大部”内部决策、执行、监督机构如何设置，权力如何划分？我们过去毕竟没有这方面经验，所以改革的策略和方法就显得很重要。

　　(二)积极稳妥分步实施

　　大部制改革不是简单的机构合并，而是政府组织结构的深刻变革，涉及到政府管理的方方面面。而且，大部制改革是在我国现有的政治与行政体制框架内进行的，涉及到许多复杂的因素。因而，组成了大部门并非就意味着改革完成，还要进行系统的实践探索。

　　在大部制的改革中，应把转变政府职能作为其核心任务。推行大部制同时就意味着政府职能必须以提供公共产品和公共服务为己任，从而使得政府权力得以规范、回归公共服务。这是因为，政府机构是政府职能的载体和承担者。随着政府职能的转变，政府机构的设置必须遵循和体现满足市场与社会需求的基本导向。如果大部制改革达不到转变政府职能的效果，那么，它就会像之前的历次政府机构改革一样，陷入“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的怪圈。

　　(作者单位：天津商业大学经济学院)