记者 刘虹

　　2008年4月，上海市国资委下发了《关于做好2008年度市国资委系统企业财务监管工作的通知》(以下简称《通知》)，引起了国资系统企业的广泛关注。

　　财务监管历来是国资监管的重心，要真正实现管人、管事、管资产三者结合，有效 的财务监管是履行出资人职责的重要抓手。上海市国资委在提出2008年工作要点时明确指出要“加强国资国企财务监管”。在加快推进国资国企改革的新形势下，国资监管也在探索新方式与新途径，这种探索从今年的《通知》中可以窥见一斑。《通知》的几部分简洁平实，内中凸显的一些亮点却昭示出国资监管思维的创新，这意味着作为国有资产的当家人，国资委正在实践中进行着一场监管方式的变革。

　　关注制度执行力

　　上海市国资委成立至今，监管体系逐步完善，相关制度文件也已陆续出台，逐步形成完整的体系。实际上，随着国资国企改革的深入推进，一些问题也逐步显现出来，如企业内部控制管理薄弱、抗风险能力有待提高等。而细看一下，已出台的相关制度办法可能对这些问题都有所涉及。

　　当前国资监管工作存在的一些问题与不足，呼唤监管工作模式、内容和方法的不断完善。对国资委而言，要防止制度成为“摆设”，需要深入了解相关制度的实际执行情况究竟如何，贯彻时遇到哪些问题，才能在此基础上修订规章办法，制定新制度才能有的放矢，国资监管效果由此方可逐步提高。

　　此次《通知》将制度执行力问题放在了重点工作之首，是有别以往的一个亮点，变不断出台新的制度办法为深挖已有制度的不足并予以完善，正是体现了国资监管的务实精神。

　　相比于单个处室各自调研、分别定规的方式，采取多部门合作的方式无疑更能增加制度制定的协同性。了解情况不是泛泛听取汇报，而把重点放在一些关键环节上。《通知》明确提出，重点要检查重大财务事项报告、不良资产核销、内部审计工作报告、改制审计备案制度等制度的执行情况，从而发现监管中的薄弱环节。

　　据悉，在调研的基础上，国资委将加强对现有制度的梳理、整合，提高制度的规范性和操作性同时，有针对性地补充完善或研究出台相关的财务监管制度，重点要在资金及债务等财务管理、重组并购业务财务处理、利润分配管理、境外企业财务监管等制度方面加强研究。

　　变“要我管”为“我要管”

　　在国资委今年的《通知》中，有一个引人注目的亮点，那就是加强企业集团自身财务管控能力，即要突出集团公司作为集团财务管控“第一责任人”的作用，变“国资委要管”为“集团自己要管”。

　　这无疑是国资监管方式的一个重要转变，同时也是落实出资人职责、完善法人治理机制的必然要求。作为出资人的国资委，不可能也不应该采取“一竿子到底”的监管方式。

　　加强总部建设、增强集团管控力是提升集团管理水平和竞争力的一个有力途径，这已为国内外许多成功企业所实践，也为越来越多的国企集团所认知。上海市国资委将监管责任落实到集团公司，强化国资管控的内生动力，正是契合了培育真正有竞争力的企业集团的国资改革目标。

　　正如《通知》中所强调的，加强企业集团自身财务管控能力，就是要重点通过全面预算、重大财务事项监管、统一会计核算等多种有效手段，不断强化总部财务功能，推动增强企业集团总部对各级子企业的资源配置和财务监控能力，加强企业财务基础管理，推进集团公司财务管理模式创新。

　　实际上，国资监管的根本目标是推动国资国企改革和发展。对国有集团公司而言，要充分发挥内部监管对企业发展的作用，其目的不是要把企业看死、管死，而是要通过加强监管为发展铺路搭桥。

　　据了解，针对国资委出资监管的企业集团，国资委将强化其自身监管机制，并使其与国资委监管步伐协调一致，形成合力，将财务监管压力层层传递下去。

　　值得一提的是，上海市国资委明确界定了集团总部对投融资、担保、抵押、资金使用等重大财务事项的管理权限和审批程序，落实了监管责任。并且要着力提高内部审计工作效能，逐步实现内部审计职能由查错纠弊向管理审计、效益审计和风险审计转变。《通知》中对这一点的明确要求，凸显了近两年来从国务院国资委到上海市国资委所一直强调的加强内控、强化风险管理的监管重点。

　　监管与服务并重

　　国资监管也要与时俱进，在新的监管环境下不断创新，这就要求监管者必须密切关注国企经营管理新趋势。作为国企出资人的国资委，在加强监管的同时，也应当发挥服务功能，监管与服务并重是体现监管方式创新的一个亮点。

　　2008年，新会计准则的实施和新所得税法的实施都是财务工作领域的大事，也是国资监管工作需要重点关注的内容。《通知》对这两个方面进行了专门要求，紧贴热点和新问题，也正符合企业的实际关切问题所在。

　　新会计准则的施行对国企而言是件大事，将产生较大影响。在推进新准则实施工作方面，国资委可以扮演什么样的角色？仅仅提要求是不够的，更要切实发挥引导和帮助作用。只有摸清新准则实施后对企业财务状况和经营成果的影响，才能采取措施，帮助企业制订新准则实施的工作程序，防止工作脱节，保证企业执行新准则的有序、平稳。

　　据了解，国资委今年争取在5-7家企业中开展执行新准则的试点工作，并及时帮助企业解决执行新准则后可能产生的一些问题，做好后续管理的研究。

　　新所得税法的实施问题更是许多国企颇为关注的，将对企业经营业绩产生直接影响，已有越来越多的企业认识到税务筹划的重要性。《通知》中指出，国资委将做好新税法的宣传指导工作，及时对企业在实施新税法中产生的问题予以协调和帮助。

　　监管者不应该是高高在上，做好服务需要倾听企业的声音。通过摸底调查，了解企业目前的税负状况以及实施新税法后税率、税基的变化对企业经营业绩产生的影响，监管部门才能做到心中有数。《通知》中指出，国资委要处理好新税法在企业改制、重组和资产评估等日常监管过程中带来的财务筹划和税务筹划等问题，指导企业做到合理纳税，这些都是目前企业所真正迫切需要的服务。切实发挥指导和协调作用，帮助企业顺利走过新老税法过渡期，作为监管者才能保证国企规范有序地实施新税法。

　　提高财务信息有效性

　　财务信息的及时、有效掌握，是财务监管的基础和前提，《通知》中的多个部分提到并强调了财务信息问题。动态监管一直是近年来国资监管工作所一直强调的，但如何做到动态监管，《通知》中体现了新的探索。

　　目前国资委的日常财务分析如月度的财务快报分析、年度的《统计报告》、《财务分析报告》等已形成惯例。注重指导企业集团开展财务分析工作，继续探求企业财务评价的方法，这都是国资委作为监管者应当发挥的作用。

　　日常财务分析方面，还应进一步继续抓好时效性，提高动态监管数据质量。可以尝试定期将监测信息反馈给企业，让企业之间有所比较，查找自身差距，也是督促企业提高财务信息质量的一个有效途径。

　　除日常财务分析外，专题分析也十分必要。《通知》着重指出要密切关注普遍性问题和倾向性问题，正是为了让监管部门及时、深度掌握综合情况，归纳集中,并采取相对应的监管措施。

　　财务信息的再利用问题也在《通知》中被着重强调,财务预决算和统计数据的分析评价，将使国资委从出资人层面发现企业发展中存在的热点、难点和趋势,帮助企业查找问题，并为企业健康发展提出对策和建议。

　　信息化建设为国资监管提供了全新的平台，极大提升了监管的效率和效果。《通知》中明确提出，要加强信息沟通机制的建设，建立财务信息网络。据悉，国资委将采用多种方式，适时适地，在一定范围内对部分数据进行公开。同时做好财务信息的查询与共享，特别是做好企业信息查询平台的开发和利用。

　　信息公开无疑也是一种新的监管途径，能够用适度的舆论促进企业寻找差距，改进经营管理以达到自我完善和提高的效果。

　　国资监管需要增强专业性，借助社会资源和中介机构力量是提高监管水平的重要途径。2007年中介机构选聘的试点是国资委工作的一大亮点，国资委将在去年的基础上，总结选聘经验，按照“选用分开、随机选聘”的原则继续探索选聘方法，从而稳步推进中介机构随机选聘试点工作。

　　《通知》的侧重点虽然是在财务监管方面，然而作为上海市国资委监管工作的一个缩影，它所体现的监管新思维，也正是上海市国资委、乃至国务院国资委正在努力探索和变革的核心所在。有效的国资监管需要理顺体制，更要有良好的机制和制度保障。监管是一门科学，同时也是一门艺术，需要监管者贴近实际、突破旧框框，不断创新。

　　财务监控要从账簿走向工地

　　杨明华/文

　　基本建设项目管理是一项复杂的系统工程,其中项目投资成本的管理水平直接决定着项目的经济效益, 不少建设项目到了竣工阶段才获知投资额已远远超过了预算，此时再谈控制为时已晚。因而加强项目投资成本管理与控制是实现项目效益最大化的基本保障，是投资人——建设方不得不关注的问题。

　　重在过程控制

　　基建项目投资成本的管理与控制过程贯穿于项目的规划决策阶段、设计阶段、工程发包与施工阶段和工程竣工结算阶段,在此过程中体现了财务管理的全过程、全方位、全员特性。

　　首先，基本建设项目的特性需要过程控制。基本建设项目从有投资意向开始，一步步进入状态，将经历“规划决策、项目设计、工程发包与施工、工程竣工结算”等4个阶段。在整个项目的推进过程中每一个阶段都会有变化，如果过程中变化不加控制，“以不变应万变”，到了竣工阶段就会积重难返、不可收拾。

　　冰冻三尺非一日之寒，每一个阶段的不同环节都需严格控制，投资人如何掌控有很多文章可做，成本的控制存在较大的空间。

　　其次，财务管理的职能要求过程控制。基本建设项目的财务管理，初看是财务部门在做工程项目的会计核算，其实仅仅完成稽核职能是不够的，财务应当从做账走向过程财务控制，包括对工程项目投资成本的预测、控制和结算。对工程项目的财务管理主要涉及工程项目的财务评价与评估，即：对项目可行性研究报告中的有关财务报表,计算评价指标,判别项目的财务可行性；同时对基建项目筹资风险作出评估。在施工过程中，对工程进度款的支付进行审核，提出付款建议。竣工结算阶段财务监控的重要性显而易见，一是建设方和施工方最终结算在此时发生；二是投资人将以竣工决算审计结果作为固定资产入账的依据。

　　基本建设项目的投资人如果能把财务监控从会计账簿走向工地，从单一的工程会计稽核跳出来，引入工程项目的全过程控制，逐个阶段、逐个环节加以控制，相信老总们就会从困惑中走出来，成为明明白白的项目投资人。

　　存在的突出问题

　　根据近几年披露的工程项目的审计情况，部分大型企业建设投资管理中存在以下几种问题：

　　问题之一：盲目决策。企业在投资决策前缺少必须的可行性研究，或可行性研究质量低劣，仅凭主观判断仓促上马，上市公司在此问题上尤为严重。

　　问题之二：建设规模控制不力。企业在总部基地、综合性办公楼等建设规模上缺少控制力，往往存在攀比心理，追求时尚、新颖、超前等元素，导致造价偏高。

　　问题之三：建设申报审批手续不齐全、程序倒置。一些项目急于上马，没有立项审批、可研报告就进行施工图设计和施工实施。

　　问题之四：建设工程发包不规范。招标时设计图纸及相关工程量清单不完整，甚至出现没有图纸直接发包等现象；合同签订背离招投标文件，甚至签订阴阳合同。而订立“阴合同”是《招标投标法》明确禁止的。

　　问题之五：施工中存在扩标现象和付款不规范。大量的工程变更，尤其是委托范围的变更存在明显的扩标嫌疑；资金使用不规范，不按合同付款，挪用资金等。

　　问题之六：施工单位高估冒算普遍。施工单位普遍存在工程决算的高估现象，主要原因是施工过程中大量的不规范签证，以及施工单位决算书的诸多虚假、高估、冒算的情况。

　　上述种种问题的存在原因是多方面的，如果单从建设项目投资控制角度去理解的话，建设单位对投资控制不力是形成投资失控的主要原因。

　　如何对症下药

　　首先要建立自身防御体系。加强企业的财务监控，发挥企业内部审计的作用，把纠错功能改变为投资项目建设管理的监督和引导功能。企业内审成员通常对基建程序和财经制度比较了解，适合担任此项重任。也可以借鉴施工阶段全过程投资控制的运作模式和社会审计的模式，将大型国有企业的投资项目建设管理监督工作委托社会专业中介咨询来完成。

　　施工阶段全过程投资控制目前在全国范围内推广，建设部已出台相应的文件规范运作和收费标准。可在此基础上，有针对性地强化具体防御措施。

　　具体而言，建设前期的投资控制主要是根据可行性研究报告和概算审批文件编制建设项目投资实施计划，编制建筑工程投资控制计划和项目工程投资控制计划，最后形成实施计划。对建设项目概算进行初步审核、展项概算进行总体协调。

　　采购招标与合同谈判阶段的投资控制主要是采购文件审查、投标限价审核、工程量清单审核、投标情况分析、合同条款审查。

　　施工阶段的投资控制主要是审核深化设计预算文件、设计变更预算文件、审核经济签证、补充协议文件，编制投资实施计划跟踪变动表，审核工程进度款、合同付款申请，编制短期资金计划，参加工程例会，审核材料价格等。

　　结算阶段的投资控制主要是分阶段审核已竣工项目的结算，编制建设项目结算汇总表，配合财务决算。

　　要使财务监控从账簿走向工地，理性监管投资项目，使投资人对项目的建设过程心中有数，全过程投资控制是实现这一目标的手段，要从每个项目的财务控制管理入手，加强监督，严格管理。

　　加强建设项目财务监管的有效方法

　　徐庆明/文

　　建设项目审计重点是对国家建设项目预算的执行情况和决算进行审计监督，即针对工程项目开展工程造价审计和竣工财务决算审计。本文结合宝钢国际的实践，探讨工程项目审计中的关键控制点。

　　从事后审计转向实施过程监控

　　近年来，对于工程项目的审计管理逐渐成为宝钢国际内部审计机构的一项重要工作。实践中可以看到，简单地开展工程造价审计和竣工财务决算审计，都属于“事后英雄”。如果工程项目建设的损失已经发生，那即使审计的技术再精湛，也无法挽回投资失败的现实。所以，工程项目审计急需从事后审计逐渐向事中审计和事前审计延伸，从事后真实反映向实施过程监控延伸。

　　那么事中审计、事前审计究竟应该开展哪些工作呢？工程项目全方位审计的基本内容包括设计阶段审计、施工阶段审计和工程预决算审计。而现代企业的最终目标是实现企业价值最大化，内部审计部门应综合考虑开展各项审计工作的投入和产出，从成本效益原则出发，确定工程项目关键控制点，有针对性地开展审计。

　　4个关键控制点审计

　　我们选择的关键控制点包括合同审查、进度款支付、竣工结算审核和竣工财务决算审计4个环节。关键控制点审计的主要内容包括：

　　首先，审核项目招标以及施工合同条款，避免造价纠纷。

　　工程项目招投标审计是工程审计中至关重要的内容，我们重点审查招标组织者、中标单位(包括资质、技术力量和财务状况等)，审检标底、审查建设单位等等，严格按照《招投标法》和《合同法》，增加招投标工作的透明度。

　　工程招投标工作结束之后，对拟签订施工合同中双方约定的专用条款(与造价及变更有关条款)进行重点审核，对于存在造价纠纷风险的条款和遗漏条款进行完善和补充，出具审核意见书。

　　第二，审核形象进度完工造价，出具进度款支付建议书。

　　针对“月工程完工进度申报表”，在施工监理单位审核完毕实际工程量的基础上，严格审核现场签证和设计变更发生费用的真实性和准确性，出具付款建议书。重点审计的项目包括：人工费的审查、材料费的审查、机械使用费的审查、直接费和间接费的审查。

　　监督建设单位和施工单位按照设计标准规模和批准的概(预)算进行工程建设，对出现较大差异的有关问题及时提出报告；审计工程结算是否真实,验工计价统计报量是否及时，手续资料是否完备。

　　第三，工程造价审计，出具审核报告。

　　提请业主组织召开工程造价审核相关会议；根据承发包合同和相应的建设工程法律、法规、标准规范与定额、招投标文件、竣工图纸及各项有效证明，审核工程造价；编制工程造价审核报告，作为业主与施工单位结算的依据。

　　第四，竣工财务决算审计，出具竣工财务决算审计报告。

　　投资项目开始之初，指导建设单位开展财务核算工作；投资项目达到可使用状态之后，指导业主单位编制竣工财务决算报表，对实际完成投资与概(预)算的差异进行分析；开展竣工财务决算审计工作，深入分析投入资金的存在状态、工程项目建设的内部控制情况和交付使用资产的真实情况，出具审计报告，作为交付使用资产账务处理的依据。汇总、分析关键控制点审计过程中发现的问题，针对管理薄弱环节出具管理建议书。

　　进一步完善建设项目财务监管

　　通过武汉加工中心、上海不锈钢加工中心等几个项目的实践和尝试，我们认为“关键控制点审计”的优点在于：

　　——与单一的造价审计和竣工财务决算审计相比，延伸了工程项目审计的内涵，加强了审计监督的力度；以合同条款审核和进度款支付审核的形式避免了工程造价纠纷和无意识投资损失的产生，从源头遏制了投资损失的可能性；

　　——与全方位审计相比，“关键控制点审计”降低了内部审计的人力成本和时间成本，使内部审计人员能够更有效地面对数量众多的工程项目。

　　当然，目前开展的“关键控制点审计”只是现有约束条件下的必然产物，作为国企的内部审计机构，要更好地保证工程项目建设的合理性、经济性和效益性，我们还有很多工作要做：

　　首先要加强内部审计队伍建设。目前负责工程项目审计的人员不是从财务收支审计岗位转岗的，就是从工程建设监理岗位转岗的。应将他们培养成既有工程专业知识，又有审计专业技巧的复合型审计人员。

　　其次，要对工程项目建设各阶段的项目管理工作进行跟踪、监督。作为内部审计人员，在做好目前侧重于投资审计的工作之外，下一步还需要对工程项目建设各阶段的项目管理工作进行跟踪、监督，以更好的保证工程项目建设内部控制执行的有效性，质量和工期控制的合理性，避免建设过程中出现管理人员的违法违纪行为，进一步促进“工程优质、干部优秀”目标的实现。

　　第三，要加强学习和培训，不断提高审计人员的政治素质和业务素质。由于工程项目审计是一个高层次、较复杂的专项审计，涉及预算定额、工程技术、材料机械和财务等许多方面的专业知识，对审计人员的要求较高，所以审计部门应加强对现有审计人员的业务培训，提高工作水平。

　　为加强企业建设项目的财务监管，“工程项目关键控制点审计”是现阶段我们采取的一项比较科学有效的方法。由企业内部审计机构主导，借助于社会咨询机构的专业服务，使审计职能向管理审计的内涵延伸并做出了有益尝试。

　　作者单位：上海宝钢国际经济贸易有限公司监察稽核部