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城市公共资源市场化配置 产权交易的珠海模式
郭平
一、城市公共资源配置，一个政府转型的崭新话题
在我国改革前沿的广东省，有三家省级产权交易机构：广州产权交易所、深圳产权交易中心、珠海市产权交易中心。
珠海市是一座新兴的开放式城市，需要转让盘活的国有资产并不多，可珠海市产权交易中心却被确定为广东省的三家省级产权交易市场之一，是因为他们创造了骄人的业绩。
珠海市产权交易中心，根据自身的特点，在珠海市政府的支持下，坚持与时俱进的开拓精神，从1999年4月开始，创造了产权交易的珠海模式：城市公共资源的市场化配置。至2005年4月，珠海产权交易中心完成城市公共资源配置60多个项目，交易额5.3亿多，为珠海市财政增收节支3亿多元。
城市公共资源，是政府可以掌控的重要资源。以往一直都由政府官员和政府部门，以行政审批的方式分配，随着政府行政管理改革的推进，城市公共资源市场化配置成为了各级政府直接面对的一个崭新话题。
要说明这个问题，还要从什么叫城市公共资源说起。
所谓城市公共资源，专家的一致看法是：国家机关、事业单位、代行行政职能的社会团体和其他组织，依据国家法律法规利用国有资源、政府投资，或凭借国家赋予的垄断职能、政府信誉，拥有、控制或掌握的公益性、垄断性、专有性的资源，包括城市空间和城市功能载体的自然生态资源、人文资源以及相关延伸资源。城市公共资源主要分布在以下一些领域：
(一)国有经营性开发自然资源；
(二)市政设施资源；
(三)选择社会投资主体的政府特许经营项目资源；
(四)政府社会化服务资源；
(五)使用财政资金勘查、设计、咨询、监理、劳务等服务项目资源；
(六)交通资源；
(七)旅游资源；
(八)政府所属公共设施物业管理资源；
(九)公共财产资源；
(十)国家和省市人民政府规定必须进行市场配置的其他项目资源等。
珠海的运作实践说明，城市公共资源，其范围具体包括：
(一)文化、体育、教育、卫生以及市政公用事业等部门的特许经营项目；
(二)依附于城市市政公用设施所从事的经营项目：
1、户外广告经营权项目：在道路、广场、绿地、水域、机场、车站、码头等公共场地或者非公共场地的空间、建(构)筑物以及公共交通工具上，利用各种形式设置的户外商业广告设施；
2、公共停车场(点)以及城市道路停车、洗车场、苗圃场等项目；
3、临时市场、迎春花市、流动摄影点、流动经营点等项目；
4、城市道路营运权包括地面公交线路、短途客货运线路、城市观光旅游线路等项目；
5、带有垄断性经营牌照资源如出租车牌照，加油站、加气站经营权牌照等；
(三)城市公共资源衍生的冠名权项目：
1、具有地名意义的大型建筑、广场、桥梁、道路等名称；
2、具有地名意义的风景名胜区、游览区、文物古迹、纪念公园、自然保护区、体育场馆等公共场所名称。
(四)城市生态环境、文物古迹和旅游资源等有形资产，以及依附于其上的名称、形象、知名度和城市特色文化等无形资产的使用权、经营权等相关权益。
(五)市政公共设施、园林绿化、环境卫生等非经营性设施的日常养护、城市公共场所保洁、大型公共设施物业管理、政府机关、文化、教育、卫生等部门后勤社会化(含外购、外包)公共服务项目；
(六)浅海、滩涂资源的使用权；
(七)党政机关、事业单位经营性资产的出让及租赁；
(八)城市其他公共资源。
二、城市公共资源的市场化配置，产权交易的业务创新
资源和资产是从不同角度去描述的一种价值的载体，一般来说，都具有增值的功能，如何使资源或资产进行有效的配置，这是一个永恒的课题。有形要素包括资本、土地、产权等在我国已初步发展成各种各样不同市场。就中国产权交易市场特点而言，产权交易市场的产生与发展是我国经济转轨中产生的一种特殊现象，西方发达国家并没有类似的产权交易有形市场，这与我国从计划经济转向市场经济的特殊国情是分不开的。市场经济客观上要求建立供求、竞争和价格机制，使市场机制在国家宏观调控下对资源配置起基础性作用，通过市场自发地调节社会资源的分配。从产权市场的功能看，大致有如下六方面的功能：
(一)资源配置、资产重组的功能；
(二)价格、价值发现的功能；
(三)信息聚集、辐射和信息中心的功能；
(四)中介服务的功能；
(五)平等交易的功能；
(六)市场监管、反腐倡廉的功能。
其中比较核心性和现实性的功能有二个：一是发现价格的功能；二是反腐倡廉的功能。发现价格的功能是指交易各方通过市场竞价为主要方式形成，不是人为定价。这种通过市场配置的方式比行政配置手段更能发挥效率。反腐倡廉的功能是防止黑箱操作和城市公共资源出现低效或无效的配置。
产权市场机制在城市公共资源配置中的作用。珠海的实践证明，其作用表现在：
一是政府可以不再直接审批具体的资源配置，通过对产权交易中心的支持、指导和授权，把重点放在组织市场、规范市场、管理市场，通过市场竞争使资源配置的效率得到最大的提高，资源得到比较合理和有效利用，充分发挥各种社会资源的社会效益和经济效益。
二是通过产权交易中心平台市场化配置，在一定程度上避免掌握公共资源的部门和人员利用手上权力寻租、以权谋取部门利益甚至以权谋私，减少了滥用权力、徇私舞弊的条件和机会，从源头上治理和防范“权钱交易”等消极腐败现象，初步形成了较好的“源头防腐”机制。
三是利用产权交易中心有形市场，为众多投资人提供一个公平竞争的投资机会。不管是国有、民营还是外资，只要符合公开准入条件，都可以平等身份参与竞争，促进了各种所有制经济成份的发展。
四是提高公共资源的利用率和服务水平。如公共设施物业管理招标，使原来事业管理模式改为市场运作，提高服务素质和服务水平，而且节省管理成本。
五是既增加了财政收入还整顿了市场秩序。
六是更好地保障了投资人的合法权益。
以往通过行政审批而产生的投资者在经营过程中总是提心吊胆，害怕负责审批的领导人员变动，影响自身利益。现在项目受让方是通过产权交易中心公开竞争而选择的，又与项目转让方签订了合同，经营资格得到法律确认，其正当权利受到国家法律更好的保护。
从目前看，就我国而言，城市公共资源配置方式形形色色、五花八门，主要还是通过行政审批的方式来完成对城市公共资源的配置。行政审批方式已远远不能适应市场经济发展的要求，而产权交易平台功能恰恰为满足了这一需要提供了可能。
从城市公共资源的定义和范围看，城市公共资源蕴藏着巨大的商机。城市是一定地域的经济、政治和科技文化中心，具有强大的集聚和辐射作用，城市是有价值的实体，城市是巨大的国有资产。计划经济时代，城市市政公用设施是为社会提供生产、生活条件的无偿服务型、共享型的公共产品，政府只投入、不收益，只建设、不经营；注重了社会性，忽视了经济性；注重了公益性，忽视了效益性，造成了长期的城市资源的浪费。在市场经济条件下，用新的眼光重新认识和审视城市，会看到是政府长期巨额资金投入的结果，是一笔巨大的国有资产，完全可以运用市场经济手段，实现城市公共资源配置的最优化和效益的最大化，实现城市的自我滚动、自我积累、自我增值的新的城市建设和管理模式，政府应如何盘活城市公共资源这一盘棋？珠海市从1999年开始，通过产权市场在积极探索城市公共资源市场化配置、推进多种类型的城市公共资源的招投标、公开竞价、拍卖的实践中取得了一定的成功经验，被行内专家称为“珠海模式”，这种模式对如何配置城市公共资源提供了一个可操作性的平台。同时也对国有企业改制推进较快、较早的地区的产权交易中心扩大产权交易服务品种，充分发挥市场功能，推进产权市场的建设和发展具有现实借鉴作用。
三、珠海市城市公共资源市场配置的实践与做法
(一)市场配置前的状况
1999年之前，珠海市公共资源配置主要是通过行政审批方式进行。主要存在着如下几方面的问题：
1、公共资源配置没有统一的规划，没有明晰的市场战略定位和经营理念，处在谁主办，谁开发的无序状态。
2、全市没有一个专责的部门来统一管理，谁都管一下，谁也没有系统来管理。
3、市、区两级都在收城市资源的经营收益，收益权归谁，收益如何使用没有作明文的规定。
4、市、区两级政府多个职能部门对具体的城市资源项目具有不同的管理职权，存在多头审批的现象。如洗车场的审批，市交通局、市工商局、市环保局、区环保局等部门都有相应的审批权，后经市城监委协调，现形成了室内洗车场由市交通部门审批，室外洗车场由香洲区按市场配置的办法推向市场，环保部门作前置审批的格局。又如香洲区计划利用社会资金，以出让候车亭广告经营权的方式融资进行迎宾北路、三台石路公交车候车亭的建设，由于报建、审批部门不明确，工作一直无法开展。
5、法规滞后。由于现阶段经营城市或城市资源没有相应的法律法规，令各种经营项目在开发和经营中缺乏相关的法律依据。
(二)行政审批向市场配置演变
城市公共资源的行政审批制存在的种种问题，促使珠海市政府充分意识到改革的必要性和紧迫性。
1999年2月1日，珠海市国有资产管理局、珠海市体制改革委员会、珠海市财贸办公室、珠海市粮食管理储备局在上报珠海市人民政府关于珠海市粮食批发市场经营方案的请示中：“粮食批发市场的所有权与经营权分开。在确保‘市场经营宗旨和方向不变’、‘市场粮食必要的统筹调用’，‘市场资产的保值增值’的前提下，进入产权交易中心向社会公开招标”，1999年2月11日，珠海市委书记黄龙云对市财办等部门关于珠海市粮食批发市场经营方案的请示上做出批示：“赞成，请粮食局、产权交易中心拟定招标文件，国资、财办，审定后由产权交易中心发布，公开、公平、公正地进行。并接受新闻全过程报道，粮食局、财办加强日常监管，保证按政策做好。”
这是城市公共资源在产权交易市场进行公开交易的第一个项目，打开了城市公共资源通过产权交易市场平台交易的序幕。此后，市委书记黄龙云多次视察产权交易中心，并指示凡是公共资源的特许经营权要进入产权交易中心进行市场配置，要用市场配置方式代替行政审批制的方式。突破口打开之后，城市公共资源的市场配置成为珠海市产权交易中心产权交易业务之后的一项主体业务。其交易的范围从政府的特许经营到市政设施、户外广告牌、公共物业管理、缉私罚没专营、出租车牌照、农贸市场经营权、教育后勤产业等领域。
截止2005年4月，珠海市产权交易中心共完成政府(城市)公共资源市场化配置项目60多个项目，成交金额约5.3亿元，为财政增收节支约3亿元。
通过这几年的实践，城市公共资源的市场配置，取得了良好的社会效益和经济效益，取得省、市、区三级政府的好评。时任广东省副省长欧广源同志在2002年召开的广东省产权交易市场建设工作会议上充分肯定了珠海产权交易中心在公共资源市场化配置方面的做法，欧广源副省长把珠海城市公共资源市场配置的经验向与会者作了专门介绍，认为值得推广。
2005年，珠海市市长王顺生在政府工作报告中指出：“加强城市公共资源经营管理。推进政府公共资源特许经营改革，试行城市公共资源开发、使用、经营公开招标，增加公共资源收益。大力推动城市公用事业产业化发展、市场化运作、企业化经营、规范化管理进程。加强对国有资产、机关和事业单位经营性资产及收益的管理。”城市公共资源市场化配置作为主要工作，正式纳入市政府的工作议程。
珠海市城市公共资源市场化配置从不了解到取得各界共识是一个比较慢长的过程，由于资源占用单位习惯于沿用己久的行政审批制，而且往往这种配置方式存在部门权力和利益分配，以致以对通过市场配置有着本能的抗拒性，因此，要达成各界共识，加强宣传和法规的建设尤其重要。2000年3月21日，珠海市人民政府办公室珠府办函［2000］41号，下发了关于委托珠海市产权交易中心作为市政府公共资源市场配置招标人的通知。2003年7月23日，珠海市人民政府令第39号《珠海市户外广告设置管理规定》，其中第十七条：“广告设置使用权交易在市产权交易中心进行”。2003年9月10日，广东省人民政府粤府［2003］75号《关于国有集体资产进入产权交易市场规范交易行为的通知》规定：“国有、集体企业整体或部分产权(资产)转让，拥有国有、集体资产的公司制企业(不含上市公司)及其他企业，行政事业单位产权(资产)以及市政公共资源的有偿转让，除在同一授权经营机构或企业集团内发生产权变动，或经依法批准免予进场交易的产权转让外，都必须通过产权交易市场进行交易”。2004年9月2日，珠海市纪律检查委员会向珠海市政府提交《关于进一步规范行政事业单位资产以及政府公共资源有偿使用和转让行为的报告》中指出：“建议今后所有行政事业单位的资产、政府掌握的可开发或经营的城市基础设施、生态环境、文物古迹和交通旅游等公共资源以及城市特色文化、名称、知名度等无形资产的使用权、经营权、冠名权的有偿使用、租赁、转让，都必须进入市产权交易中心进行公开交易。”珠海市委书记方旋在报告上批示：“这是一件意义重大并且十分紧迫的工作。赞成拟办意见，请抓紧开展工作。”
2005年4月，负责珠海市城市管理和公共资源管理的新设机构珠海市城市管理局正式挂牌运作。2005年4月，珠海市有形要素市场管理办公室李祥主任考察珠海市产权交易中心时，要求中心要不断创新产权交易服务品种，如公共资源市场化配置，要有杀出一条血路来的勇气开拓工作。
(三)配置方式与方法
这几年来实践中，我们在城市公共资源市场配置方面，采用的方式有如下几种：招标、拍卖、公开竞价、挂牌。招标主要是针对比较复杂的标的要求，如既要求价格因素，又需考虑商务(包括实力等)技术等方面要求而言；拍卖主要以价格为唯一因素；公开竞价方式类似于拍卖方式，与拍卖方式不同的是，适应于竞价方人数不多或多标的竞投的方式；挂牌方式主要比较规范的标的，采用计算机进行自动竞价的方式进行。具体程式是确定项目工作方案、选定市场配置方式、发布公告、进行市场推介、缴交保证金、确定交易时间和地点、确定受让方。通过把公共资源项目在产权交易市场进行交易，做到“公平、公开、公正”，并且不断规范化操作，形成“阳光交易”，使买卖双方对项目的情况了解清楚，对在产权交易中心这个规范的有形要素市场的交易结果的合法性放心，对公共资源项目敢于进行竞价。
四、经验与启示
通过几年来的实践，我们深深地体会到，城市公共资源通过产权市场配置工作要做好，首先必须得到政府的共识和重视，否则公共资源进入产权市场平台配置工作推进将会遇到很大的阻力。珠海市产权交易中心在城市公共资源市场化配置方面的探索和实践正是在市委、市政府的重视和支持下进行的，市领导和市纪委领导经常到中心指导工作。我们的做法得到新闻媒介广泛的关注，广东省政府、省纪委、省财政厅、省国资委在不同的场合高度肯定珠海的做法。其次需要各职能部门的密切配合及协作。城市公共资源市场配置涉及部门比较多，没有各部门的支持和配合，以及政府有关部门的协调，是无法顺利进行的。珠海市纪委、珠海市国资委、珠海市有形要素市场管理办公室、城市管理监督委员会办公室、建设局、经贸局以及区政府都给予了大力的支持。再次是城市公共资源配置方式要敢于创新。不论是配置项目范围、配置方式的选择，还是组织协调都没有先例可借鉴，都需要创新。我们认为只要有利于提高城市公共资源使用效率，有利于政府审批制度的改革，有利于防止腐败，都可以探索和尝试。虽然从上述各方面做了不少工作，但城市公共资源的市场化进展尚有不尽人意之处，如建章立制滞后、大项目进场率有待提高等等。
城市公共资源作为产权交易中心的可开拓的一项服务品种，值得大做文章。目前，城市公用事业项目的并购是全球最近几年来出现的新热点，公用事业民营化是各国政府改革的主要方向，城市公共资源市场化趋势越来越明显，这些值得产权界的同行密切关注。
五、探索与发展
珠海在公共资源市场化配置实践中先行做了一些尝试，取得了一些进展，但进入法制化、正常化运作阶段还有较长的路要走，如有关法规滞后，特别是涉及具体业务的法规几乎是空白，政府的决策和组织协调机构仍未建立，程序和方式也还要不断完善规范。要真正使城市公共资源市场化配置工作走上法制化，规范化轨道，的确是任重道远的。与此同时，市场化配置中出现的障碍依然不少，既有理论的，如公共资源的定义和范畴如何准确的界定，仍然是一个有争议性的课题，又如公共资源市场配置方式选择和平台应如何划分等等，同时也有实践方面的问题，如公共资源的基础性配置从行政审批转变为市场化配置中，如何处理好国家政策和文件规定的审批方式和市场配置方式之间的关系，如何取得各有关部门的共识、又如公共资源法规建设滞后等等，这些问题都需要专家们和产权界的同行在今后的实践中共同探索和研究，不断解决发展中存在的许许多多的问题。在平台方面，由于公共资源涉及的领域比较广，既有数额较大的项目，也有比较众多的小、广、散的项目，其表现的不仅仅是产权，更多表现的是特许经营权、使用权、冠名权、租赁权等等。因此，在产权市场这一平台进行市场化配置时，要求产权交易中心的工作人员要有比较广的知识和实际工作能力的积累，只有如此，才能把公共资源市场化配置工作做好，真正体现产权市场平台功能和市场化配置的基础作用。
(作者单位：珠海市产权交易中心)
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