文/宋 捷

　　土地是人类生产生活中不可再生的重要资源。近年来国家对土地实行最严格的保护政策，“地根”的紧缩对通过土地开发、加快招商引资、推进高新技术产业发展的国家高新技术产业开发区(以下简称高新区)来说，无疑是一个急需解决的重大现实问题。笔者认为，惟有实施空间创新战略，调整招商引资策略，最大限度地提高土地利用率，才能促进各类资 源有效配置整合，实现园区产业集约发展。

　　高新区实施

　　空间创新战略的重要意义

　　从国务院1991年3月批准设立国家高新区以来，15年的园区开发建设和经济发展表明，高新区是我国经济发展最活跃的区域，对促进科技成果产业化、加快地方经济发展、推进城市化建设做出了积极的贡献。高新区的发展离不开土地资源的开发和建设，在新的形势和要求下，高新区实施空间创新战略具有十分重要的作用和现实意义。

　　一、实施空间创新战略是贯彻落实《国民经济和社会发展第十一个五年计划纲要》的需要。

　　“十一五”规划纲要是未来5年我国经济发展的宏伟蓝图，也是各级政府履行经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职责的重要依据。据国家有关部门统计，截至2005年10月底，我国有耕地面积18.31亿亩，仅占全国土地面积的13%，我国人均耕地面积仅有1.41亩左右，不到世界平均水平的40%。为此，《纲要》明确提出：“坚持最严格的耕地保护制度，确保基本农田总量不减少，质量不下降。”“建立健全用地定额标准，推行多层标准厂房。”“严格执行法定权限审批土地和占用耕地补偿制度，禁止非法压低地价招商。严格土地利用总体规划、城市总体规划、村庄和集镇规划修编的管理。”这些都为高新区今后土地开发提出了新的要求。高新区只有转变园区发展观念，创新土地开发模式，提高产业发展质量，才能把握促进经济增长方式根本转变的着力点，依靠提高资源利用效率，尤其是土地利用效率来带动高新技术产业的快速发展。

　　二、实施空间创新战略是贯彻落实当前国家“地根”紧缩政策的需要。

　　近年来，国家针对国民经济发展中出现的投资和消费关系不协调、部分行业盲目扩张产能过剩、经济增长方式转变缓慢、能源资源消耗过大等突出问题，采取了一系列宏观调控措施。从土地资源管理来看主要表现在：一是2004年10月国务院发布《关于深化改革严格土地管理的决定》，进一步加强土地的管理和调控，采取有力措施制止违规违法用地。二是今年5月温家宝总理主持召开国务院常务会议，针对房地产业存在的问题，提出了进一步发挥税收、信贷、土地政策的调节作用等六条措施。5月底国务院办公厅转发了建设部等九部委《关于调整住房供应结构稳定住房价格的意见》。三是中央政治局委员、国务院副总理曾培炎6月就土地问题在北京市调研时强调，要深入贯彻党中央、国务院关于严格土地管理的政策措施，把好“土地”闸门，严格控制建设用地增量，努力盘活存量用地，强化节约利用土地，提高土地集约化水平。四是从体制和机制上解决土地管理问题，国土资源部将从审批环节、审批事项、批准权限、报批方式、报批程序和审查内容等六个方面，对新增建设用地进行“全方位管理”，土地审批将进一步向中央集权，健全土地收益分配机制，抑制盲目扩大征地规模的利益驱动。五是完善土地立法、执法和司法制度，国家将出台土地督察制度。国土资源部重点查处“以租代征”、调整规划规避国务院审批基本农田、违反国家产业政策供地和开发区再度扩张等四项内容。对此，高新区必须全面地、系统地了解和把握国家土地管理的新政策，通过实施空间创新战略来积极地适应新形势的需求，从而确保高新区健康快速可持续的发展。

　　三、实施空间创新战略是高新区土地资源从粗放利用向集约利用转变、实现产业聚集、提升园区竞争力的需要。

　　众所周知，在高新区建设初期，廉价的土地资源、优惠的产业政策和高效的办事作风是园区招商引资的关键，其中，廉价的土地资源对投资者最具有吸引力。高新区对土地的管理主要体现在以成片的土地开发为主，也就是政府通过征收或收回土地使用权后，通过管委会委托，组织带有政府背景的土地开发企业进行基础设施的开发，形成工业用地条件后，再由政府视工业项目需求分割供给投资者。然而土地资源的总量是有限的，少数园区土地资源利用相对粗放，利用模式以及土地资源利用和管理中存在问题较多，导致出现土地利用率不高、少数企业占用耕地“圈地”、造成土地闲置等现象，给园区发展造成不良影响。因此，高新区应当抓住国家对开发区实行治理整顿和要求高新区坚持“四位一体”、实现“二次创业”的良好契机，在园区空间拓展上，积极探索从以依靠规模型外延式扩张为主转向以集约型内涵式开发为主的新路子，实施空间创新战略正是实现这一转变的重要举措。

　　高新区实施

　　空间创新战略的主要内容

　　当今世界，科技日新月异，经济全球化进程不断加快，大力发展高新技术产业已成为各个国家和地区的首要议题。要建设以提高自主创新能力为内涵的高新区，就必须把握空间创新的内容，整合各类资源，创新开发模式，不断拓展高新技术产业发展空间。

　　一、认清空间创新的内涵。一般来讲，“创新”是指创造和发现新东西。从思维方式和工作方法上来看，创新就是要不断解放思想、实事求是、与时俱进。空间创新是高新区发展过程中面临的一个新课题。对于空间创新的内涵要从两个方面来理解：一方面要明确空间创新的目的，从当前和今后一个时期来看，空间创新的目的就是解决或缓和高新区日益迅猛发展的高新技术产业与园区有限土地面积严重供应不足之间的矛盾，以有限的空间供应能力最大限度地满足大量中小高新技术企业快速发展的需求。从这个层次上讲，空间创新就是运用非土地扩张的方式进行园区空间再造，为推动产业结构升级，提高土地资源利用率构造新的平台和载体。另一方面要弄清空间创新与空间拓展的区别，从物理空间的平面与立体的角度分析，空间创新是指在园区有限的物理平面内，通过立体结构的优化来实现园区容量最大化。而空间拓展通常是指改变园区的物理边界，利用平面的延伸，即土地规模的扩张来扩展空间。两者都是为了吸引更多的投资者，提高园区经济总量，但是两者的最大区别在于，前者是内涵式的园区立体空间变化，后者是外延式的园区平面空间变化。

　　二、掌握空间创新的方式。从现实情况来看，空间创新的实现形式主要有实体空间创新和虚拟空间创新。实体空间创新是指在不扩大园区现有土地面积的前提下，通过加大现有土地的开发强度和推动产业结构升级换代，实现土地利用率的最大化。虚拟空间创新是指不通过物理范围的变化，利用园区各种客体的物质流、资金流、人力流、政策流等辐射、聚集和流动形成新型空间网络结构，从而实现有限空间的相对拓展。虚拟空间作为信息存在和流动的空间与实体空间紧密相关，两者之间体现为辩证统一的关系，一方面虚拟空间源于实体空间，是实体空间的发展和延续；另一方面，虚拟空间反作用于实体空间，电子技术的发展给信息的传输与流动提供了许多最便捷的途径，减弱了时空尤其是土地对人类社会的限制，也就是说科学技术的发展和空间创新改变了传统意义上的时空尺度。

　　三、探索空间创新的途径。根据国家对国土资源管理出台的一系列政策，高新区实施空间创新战略的主要途径有：一是调整高新区规划思路，实施平面优化、立体发展的集约型开发战略。提高工业项目容积率和建筑密度，鼓励企业建多层标准厂房，尤其要加大总部经济、楼宇经济、孵化器等建设力度。二是调整土地开发手段，实施“银根”、“地根”良性互动战略。要走出“以地招商、以地生财、以地养区”的开发模式，坚持二三产业并重发展，充分发挥财政投入、土地收益、社会资本、外来资金等各类资本对园区开发和产业发展的驱动作用。三是调整项目布局，实施自主创新、依靠技术带动战略。坚持高新区办区宗旨，把发展动力从主要依靠招商项目带动转向主要依靠研发和技术创新带动，从而提高土地单位面积的技术含量和产出效益。四是调整园区发展路子，实施输出“国家高新区”品牌、整合科技产业资源、联合各方实体开发战略。以高新区服务资源为依托，用高新区优惠政策辐射带动相关区域经济发展，可以建立“虚拟园区”，吸引高新技术企业将总部设置在高新区内，生产基地设立在其他工业区，从而弥补园区土地资源有限的缺陷。

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　　空间创新战略的举措

　　从当前和今后来看，高新区的进一步开发、建设和发展与土地资源不足、空间受限将是长期面临的困难和问题。解决问题的根本途径就是要以科学发展观为指导，大力实施空间创新战略，实现园区从追求外延式拓展向注重规模、质量和效益并举的内涵式发展的转变，增强高新区综合竞争力，努力完成“二次创业”历史使命。为此，应抓紧制定并积极实施以下工作措施：

　　一、用经营园区的理念来实施空间创新战略，将高新区建设成为节约集约用地的示范区。所谓经营园区，就是把园区视为最具开发价值的、最大的国有资产，在国土规划、开发建设、招商引资、产业管理等过程中，将园区的有形资产和无形资产，特别是土地等稀缺资源，运用市场机制进行有效配置，最大限度地发挥有限资源的作用。因此，在高新区要建立健全土地收购储备机制，采用市场和行政相结合的手段，对土地资源进行有效开发和整理。实行园区经营理念下的土地资源管理，既可为高新区获得更多土地收益，用于园区基础设施建设和对高新技术产业的扶持，又能充分体现市场经济公平公正的原则，创造良好的投资环境，为高新区招商引资奠定更好的基础，从而将高新区打造成为布局集中、产业集聚、土地集约、规模适度、配套完善的发展高新技术产业的特殊载体。

　　二、严把土地投资强度技术指标关，千方百计提高土地利用率。土地投资强度标志着土地利用的集约化程度，也体现出高新区的建设发展水平。根据国家有关部门规定，国家高新区工业建设用地投资强度一般为每公顷3000万元，即每亩200万左右，其容积率在1.0左右，企业内部行政办公及公用生活设施用地的比例不高于7%。因此，高新区要完善建设用地定额指标和土地集约利用评价指标体系，进一步细化各行各业用地标准，包括单位面积的投资强度、土地利用强度、投入产出率等供地标准。要做到两手抓，一手对新入园项目按上述标准进行严格审核把关，另一手对已入园而不达标企业进行认真分析，督促企业加强技术创新，加大投入力度，提高产出效益，必要时可引进高质量、高投入的外资项目与其进行产权组合，从而扩大经济规模，发展更高层次的产业。

　　三、严格依法清理闲置土地，最大限度地挖掘土地资源潜力。目前，高新区出现一方面新项目无地可用，另一方面也存在土地利用率不高、土地闲置的问题。这些问题主要表现在：既有逾期未办理法定用地手续而未开工建设的项目，又有主体项目已开工建设竣工，部分预留土地空闲时间较长的项目，还有因企业经营不佳、停产倒闭而造成土地和房产闲置的项目。对这部分土地应分别针对不同情况进行处理，既可通过收购、清理、置换、寻找新的战略合作伙伴等办法盘活闲置土地，也可以按国家法律法规收取土地闲置费和收回土地，对闲置土地进行二次招商。当前尤其要集中清理那些批而未用、预留开发时间过长和低效利用的存量土地，坚决制止土地资源闲置浪费现象。为提高土地利用率，还可以采取各种有效措施向空间要地，如制定鼓励企业建多层厂房的优惠政策，对建单层厂房的，其基础设施配套费按规定标准收取，建两层的减半收取，建三层及三层以上的全部免收；积极推进资源共享，对确保用地性质不变、限制价格的前提下，允许企业将预留的研发和生产用地(用房)进行工业租赁，供孵化器或中小企业使用；倡导建设标准厂房，在提高土地利用率的同时，降低投资者入园成本，缩短投资者投资回收期，减少投资风险；大力发展总部经济、楼宇经济、创意产业及工业物流等等。此外，还要严格控制企业辅助设施和道路绿化等用地面积，千方百计节约土地。

　　四、调整土地利用结构，合理确定二三产业土地利用组合方式。土地利用结构是指不同用途的土地占总用地的比例关系，反映了土地资源配置和产业空间布局的状况，也间接反映了园区经济发展、基础设施配套和城市化发展水平。高新区作为一个地方新的经济增长带，土地利用结构中工业用地显然占据重要位置，同时，也应适当配置现代服务业等非工业用地。高新区必须结合高新技术产业特点，科学调整二三产业功能布局，合理确定土地利用结构，实施主辅业分合有序战略，实现最佳的土地利用组织方式。从工业项目引进上，要更加注重引进整机项目和终端产品项目，促进新项目产业集群的形成；要瞄准零部件中的关键件和基础件，注重引进与整机关联度大、配套协作要求高的中小项目，形成整机与配套良性循环延伸的产业链；同时，要继续鼓励支持已进区企业由产品制造车间向产业发展基地转变。从现代服务业支撑上，要加快科技服务业发展，包括委托研发、科技咨询、生产力促进、创业投资、软件增值等服务；要促进制造业与服务业的融合，发展生产型服务业；还要促进教育培训、法律等中介服务机构发展，打造知识型服务业；要适度发展房地产、写字楼、宾馆酒店、学校医院、休闲娱乐等配套服务产业。这样既能让投资者在园区安居乐业，又能使园区形成生产经营繁荣、人气物流兴旺的和谐发展局面。

　　五、进一步提高园区服务水平和质量，营造有利于企业快速发展的最佳环境。政府的服务质量和工作水平是实施空间创新战略的关键。环境出生产力，环境出竞争力，环境是招商引资的决定性因素。因此，高新区必须牢固树立环境就是品牌的理念，立足科技创新，培育新兴产业，加快园区建设，提升服务水平，营造“低成本、高效率、零障碍”的投资高地，真正使战略投资者“进得来、留得住、做得大、挣得多”。要不断创新招商引资工作手段，通过契约式等多种多样服务方式，为投资者量身定做商务计划，对重点企业的特别需求，及时提供高效优质的个性化服务，从而使企业在接受服务的同时增加投资，推动现有企业增资扩股，扩大生产规模，实现“无地招商”目标。

　　(作者单位：长沙高新区管委会)